引導社會資金參與新型城鎮化

時間：2015-03-17 21:33:38 來源：網易財經 點擊量：98

政府工作報告提出，今年要推進新型城鎮化取得新突破。參加兩會的多位代表委員認為，推進以人為核心的新型城鎮化關鍵是農業轉移人口的市民化，應著力解決資金和制度瓶頸難題。建議推廣使用政府與社會民間資本合作的PPP模式，引導社會資金分擔城鎮化建設的資金壓力，并改革和完善社會保障制度，解決農民工在城市落戶的后顧之憂。同時，要著力發展中小城鎮，為農民的就地、就近城鎮化創造條件。

圖片 制圖/王力

兩難題困擾新型城鎮化

引入民資分擔建設壓力

我國已經步入城鎮化發展的“快車道”。據國家統計局公布的資料，2002年至2011年，我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展。2014年，我國城鎮人口占總人口比重達到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮。

展望未來，要全面建成小康社會，我國的城鎮化水平還將進一步提升。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》在發展目標中提出，常住人口城鎮化率達到60%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

作為保持經濟持續健康發展的強大引擎和最大的內需所在，城鎮化對于穩增長至關重要。今年的政府工作報告提出，要推進新型城鎮化取得新突破。戶籍制度改革、財政轉移支付改革的推進對于農民工市民化將發揮重要的促進作用。

然而，新型城鎮化要取得新突破并非坦途。不少代表委員認為，新型城鎮化必須面對資金和制度瓶頸帶來的地方政府與農民工對于農民工市民化的意愿不強的難題，具體表現為地方政府不愿意農民工市民化的進程太快，在城鎮化建設、社會保障等方面面臨的資金壓力較大，而隨著土改的推進，部分農民工對于土地承包經營權更加看重，或者是成為市民后的社保待遇還不如保留農民身份，農民工不敢或不愿意放棄農民身份成為市民。

一位地方政府官員表示，財政轉移支付改革將增加一般性轉移支付，這將增強地方政府對于財政資金使用的自主性。未來財政轉移支付與市民化掛鉤機制的建立也將提升地方政府對于農民工市民化工作的積極性，然而最現實而且繞不過去的問題是缺錢。營改增之后，地方政府的稅收收入受到影響，如果增值稅的央地分成比例不變化，應當增加新的地方主體稅種。

一位來自基層的全國人大代表稱，新型城鎮化要以人為核心，也就是農民工的市民化，但是成為市民意味著放棄農村戶口，也就是要放棄集體土地承包經營權，可是誰也不愿意輕易放棄。

引入民資分擔建設壓力

新型城鎮化要以人為核心，但城鎮化過程中的基礎設施建設不可避免，對于如何解決城鎮化建設面臨的資金問題，代表委員提出了相應的建議。

全國政協委員、臺盟福建省委副主委駱沙鳴表示，應逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，加快構建“政府引導、市場運作、主體多元、模式多樣、政策支持”的融資模式；推廣使用政府與社會民間資本合作的PPP模式，提高公共產品和服務的供給效率和質量，分散政府風險和降低項目的服務整體風險，鼓勵參與基礎設施建設的相關企業靈活運用發行債券、股票上市、信托計劃等方式拓寬融資渠道，在政企間建起“收益共享、風險共擔、有限追索”的機制；加快財稅體制和投融資機制的改革，積極爭取建立與事權和支出責任相匹配的地方財稅體系。

民建中央副主席、全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻表示，新《預算法》規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。新《預算法》對地方政府債券的有限放行，有利于化解長期以來《預算法》禁止地方政府發債與地方政府負債融資需求的現實矛盾，為地方政府負債融資開了“前門”，但是在短期內，有限的地方債券發行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。

辜勝阻建議，要構建和完善市場約束、規則管理、行政控制相結合的多層面的地方政府債務管理體制，綜合運用多方面的力量嚴控地方政府債務風險，最大程度地發揮地方政府發債的正效應。同時，政府要“有所不為”，避免包攬過多“事權”，積極運用基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式分攤支出壓力。發揮財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經營、BOT等方式參與到基礎設施建設中來。

完善社保制度發展中小城鎮

不只是城鎮化建設帶來的資金壓力，新增的社保支出也讓地方政府感到“轉不起”。

全國政協委員、安徽省政協副主席趙韓表示，在推進農業轉移人口市民化的進程中，農民變市民的內涵至少應包括農民在城鎮相對穩定的就業和能平等地獲得社會保障等各種城鎮公共服務產品這兩個層面的含義。但是，隨著人口老齡化程度越來越高，領取養老金人群愈發龐大；改制關閉破產的國有和集體企業職工進入社保未繳費也可享受待遇等因素導致社保資金壓力巨大。同時，現有的統籌基金均由各級財政支出，低保資金也依靠政府投入，各級保險陷入資金困難。很多地方養老、醫保基金均出現當期赤字。如果在現行條件下，大量的農村轉移人口轉為城市戶口享受均等的社會保障權益，各級政府財力“轉不起”。

與地方政府“轉不起”相對應的是農民工的“不敢轉”。趙韓表示，雖然國家已經制定了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，但是目前社會保障基本以省作為統籌單位，而農民工的流動性很大，大多是跨省跨市流動就業，社保轉換的實際操作性很差，有很多不合理、難以銜接的地方。一是各地制定的政策、標準存在很大差異；二是轉移時，流動者只能帶走個人賬戶個人繳費部分，無法享受社會統籌的收益部分；三是目前只實行省內聯網，辦理轉移程序繁瑣，費時費力。

與“轉不起”、“不敢轉”看起來相矛盾的“不愿轉”同時存在。前述來自基層的全國人大代表稱，部分農民工在大城市打工賺了錢，給自己也購買了商業保險，但他們并沒有在大城市長久待下去的打算，而是在退休后回到縣城甚至是農村，并保留農村集體戶口，從而分享土地流轉帶來的收益。

全國政協常委、中央文獻研究室原常務副主任楊勝群表示，單方面推進城鎮化恐怕難以實現農業人口的全面小康。現在的城鎮化實際上變成了城市化，鄉鎮缺乏產業支撐，一些原先很興旺的鄉鎮還衰落了，就地城鎮化的設想并沒有實現。未來應重視集鎮的發展，讓農民能夠就近獲得一份來自非農產業的收入。