楊燕綏:中國延遲退休難在哪里？

時間：2015-03-17 12:38:15 來源：網易財經 點擊量：156

中國延遲退休難在哪里？

中國有備而老與人口老齡化的速度之間形成了“社會差”。不足50歲就拿著低水平的養老金跳舞，企業承受工資總額40%多（含住房公積金64%）的社會保障費率，養老保險和醫療保險基金支出大于收入、退休人員醫療消費達到在職人員的6-10倍，勞動力數量下降成本速增導致外商撤資民企難活，新生就業難與養老服務業缺人，這是一個惡性循環圈，蘊含了一系列經濟風險、社會風險，乃至政治風險。以延遲退休為例，看似社會不支持、政府因而不敢為的主要原因在于，狼來啦，卻沒有做好準備，即未備而老。

1. 延遲退休和老齡化的社會差是如何形成的

1.1 提前退休的“公共養老金便車”是這樣形成的

1998年，中國對國營企業實行減員增效式改革，企業養老保險制度改革作為配套措施并行，2000多萬企業職工下崗了，他們的主要出路是提前退休（平均退休能力47歲），幾十年工齡被視同繳費，沒有任何預算，這一轉制成本形成空賬被轉移給下一代。從此，空賬式提前退休成為用人單位解決冗員和個人改善生活的“公共便車”。屆時，中國已經進入了老齡社會，這一改革措施留下了潛在風險。至今，習慣了搭乘公共便車的城市人，一談買車票（增加繳費）和下車走路（延遲退休）自然反對，有人認為吃虧了，有人擔心找不到工作，有人擔心大齡人員在單位吃老本、不干活，......。

1.2 中國人口結構已經快速轉型

標志中國人口結構轉型的三大事件發生了。一是姥姥的人口減少和老齡人口增加。2012年中國勞動人口減少了345萬，從此每年以平均800萬的速度減少，老齡人口以800萬的速度增加。二是退休高峰導致贍養負擔加重。2013年，1963年出生高峰（那年人口增漲率3.3%）的女性年滿50歲了，她們大量退休甚至提前退休（不足50歲），職工養老保險和醫療保險的贍養負擔陡然提升，那年某城市退休人員消費是在職人員的10.36倍。三是，自2014年開始，職工養老保險和醫療保險基金出現當年收不抵支，部分地區很快用盡歷年結余。

1.3 養老金并軌僅解決了起點公平，持續性問題更加令人擔憂。

2014年底，機關事業單位與企業職工養老金并軌了，在起點上實現了公平。但是，這種原型式并軌（非結構式改革）有如下兩大潛在風險。一是財政負擔速增，如果礎養老金支付水平伴隨公共部門標桿效應而大大提升，一旦突破公共預算的封頂線，即會發生大面積的財政危機；二是政府責任一邊倒，一旦個人賬戶形同虛設和徹底關閉，沒有人看到努力工作和延遲退休帶來的好處，國家經濟進步成果沒有直接對個人養老金分配的通道，沒有人再愿意努力工作，搭乘“養老金公共便車”的擁擠現象則越來越嚴重，財政危機和社會風險同時增加。

1.4 計劃經濟理念捆綁了退休年齡和領取養老金年齡，束縛了改革的手腳。

何時進入勞動力市場和退出勞動力市場是個人行為，政府只能引導而不能決定。何時領取法定養老金是國家行為，需要國民討論和依法決定。領取全額法定養老金的年齡具有引導退休年齡的作用，建立早減晚增的調整機制。為此，中國社會公眾需要區分二者，政府不應當將二者捆綁起來，一方面，不要讓想多工作的人不能延遲退休（領導崗位非個人意志和個人利益，應當除外）；另一方面，不能強制就業困難群體延遲領取養老金。

OECD國家數據顯示（見表1），伴隨深度老齡社會發展的時間表，延遲領取法定養老金年齡的政策在與時俱進。男性法定領取養老金的年齡為60~68歲，實際退出勞動力市場的年齡為61.7~71.5；女性法定領取養老金的年齡為58~66歲，實際退出勞動力市場的年齡為59.4~70.4；部分國家已經公布在未來20年將領取國家基本養老金的法定年齡延至68~70歲。其實，這些結果固然重要，但更重要的是其實現過程。經過比較可以發現，中國延遲退休難就難在沒有做好準備，與中國老齡化的速度形成“社會差”，而形成這類“社會差”的主要原因是政府失靈導致社會治理失靈。

表1       OECD各國法定養老金年齡和實際退休年齡（2006-2011）

男性

女性

　

實際退出勞動力市場的年齡

法定領取

養老金年齡

　

實際退出勞動力市場的年齡

法定領取

養老金年齡

墨西哥

71.5 

65 

土耳其

70.4 

58 

韓國

71.4 

60 

墨西哥

70.1 

65 

日本

69.3 

64 

韓國

69.9 

60 

冰島

68.2 

67 

智利

68.1 

60 

智利

68.1 

65 

日本

66.7 

62 

以色列

67.7 

67 

新西蘭

65.7 

65 

瑞典

66.3 

65 

冰島

65.7 

67 

葡萄牙

66.2 

65 

葡萄牙

65.1 

65 

新西蘭

65.9 

65 

美國

64.8 

66(67) 

瑞士

65.5 

65 

瑞典

64.4 

65 

美國

65.2 

66(67) 

挪威

64.3 

67 

澳大利亞

65.2 

67(70/2035) 

以色列

64.1 

62 

愛沙尼亞

64.5 

63 

瑞士

64.1 

64 

挪威

64.2 

67 

愛爾蘭

63.5 

66 

加拿大

63.8 

65 

西班牙

63.4 

65 

英國

63.6 

65(68) 

澳大利亞

62.9 

64(70/2035) 

荷蘭

65.6 

68(70) 

愛沙尼亞

62.6 

61 

丹麥

63.5 

65 

加拿大

62.5 

65 

土耳其

63.5 

60 

英國

62.3 

60(68) 

愛爾蘭

63.3 

66 

荷蘭

62.0 

65 

捷克

62.6 

62 

芬蘭

62.0 

65(70) 

西班牙

62.3 

65 

德國

61.4 

65 

德國

61.9 

65 

丹麥

61.4 

65 

希臘

61.8 

65 

希臘

59.9 

62 

芬蘭

61.8 

65 

法國

59.5 

60 

斯洛文尼亞

61.7 

63 

波蘭

59.4 

60 

混沌的理念在誤導政策。退休即指退出勞動力市場（real exit labor market），屬于個人行為；與領取國家基本養老金是兩回事，國家應當依法規定領取國家基本養老金的法定年齡（statutory pension age）。剛性的捆綁養老金領取年齡和退休年齡僅適用于國家機關和公務員，延伸到企業是計劃經濟的產物。直到2015年，國務院《機關事業單位養老保險制度改革方案》【2015（2號）】還規定：“基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定?！憋@然捆綁了退休年齡和領取法定養老金的年齡。如此下去，不想退休的被強制退休，不想延退的可能被強制延退，強者和弱者都不滿意，只有希望多拿錢、少貢獻的人是滿意的，缺乏科學的評價標準的社會政策，永遠不會有社會共識。其實，一個人何時進入勞動力市場由自己決定（16~28歲），何時退出勞動力市場更加由自己決定。國內有研究證明，2013年50歲（含早于50歲的人）退休的人群中有49%的在繼續全職工作，非全職工作的更多。這種現象即“先搭公共養老金便車，再下車打草摟兔子，占大家便宜實現小康家庭”的逆向社會文化。

1.5 現行政策在引導提前退休。

由于捆綁了領取養老金年齡和退休年齡，政府不得不開放了一些可以人為控制的提前退休的口子，如艱苦崗位、病退等等。企業職工養老金無論基數如何連續12年增長速度高于老職工工資增長速度。企業用工成本過高，五險一金社會保障費率過高，企業（含機關事業單位）熱衷于用早退人員以降低人工成本。社會保險征繳制度剛性，只能按照人頭繳納社會保障費，不能按照工作日和工作時間繳納，不利于大齡人員靈活就業。養老金結構性問題日益突出，公平不足、效率缺失，老一代的貢獻用視同繳費和空賬運行的方法向下一代轉移，忽略快速老齡化和人口結構失衡帶來的問題。這些政策均在引導人們提前退休，延遲退休顯然要吃虧（在崗尋租和腐敗是另外一回事）?？梢?，不是老百姓不識時務，是政府失靈導致公共治理失靈。

2. 漸進式延遲退休是個系統工程，需要如下配套措施。

2.1更新思想觀點，漸進延遲領取養老金。

面對快速老齡化的挑戰，我國應當依法制定領取全額法定養老金的年齡，建立早減晚增的自動調節機制，引導國民增加工作和積累養老資產，提高老齡人口的消費能力，這是銀發經濟發展戰略之一。

在OECD國家（表2），國家只規定領取全額國家基本養老金的年齡。在法定領取全額國家基本養老金（DB）年齡為65歲的條件下，提前領取年齡為62-63歲，養老金計發額被扣減4.8%（芬蘭）-7.2%（加拿大），延遲領取獎勵額度為4.2%（奧地利）-12.0%(葡萄牙)。美國法定年齡為67歲，62-64歲提前領取全額老遺殘保障金的扣減額度為5.0%-6.7%，推遲領取的獎勵額度為8%。通過這樣的彈性政策，引導人們自動延遲退休。

一方面，實行“先自選、后強制、大統一”的漸進式改革策略。2016年－2020年間實行自選政策，不選擇延遲領取的，按照并軌之前的老政策和計發基數支付養老金；選擇延遲領取的，按照并軌之后的新政策和計發基數支付養老金；2021年－2030年間，男女同步一律進入漸進式延遲領取養老金的軌道，提前領取者按照年數扣減養老金；2031年后，在我國人均預期壽命達到80歲時，統一為65歲、累積繳費35年，領取全額基礎養老金。由此贏得5－10年過渡期，給制度“中人”一個適應期，給政府和社會一個準備期。

另一方面，加速公共政策改革和國家立法，制定激勵職工延遲領取養老金，增加大齡人員就業的法律、法規和政策。

2.2調整養老金結構，發揮政策的激勵效應。

養老金政策應堅持公平與效率有效結合的原則，既保障全體老年人基本生活需求，又鼓勵人們努力工作和積累養老金。進入深度老齡社會，國家應當調整養老金結構，即公共品（國民基礎養老金）和準公共品（個人儲蓄養老金）有效結合的二元結構養老金制度。

國民養老金 個人養老金【職業養老金DB 個人儲蓄養老金DC】=養老金總替代率為上年度居民消費支出的60%－100%以上

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“堅持社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，堅持精算平衡原則，實現基礎養老金全國統籌，完善個人賬戶制度”，指明了我國養老金的發展方向。

（1） 實現“國民養老金及其全國統籌”的路徑。2014年，我國各類職工養老保險并軌，城鄉居民養老保險整合，形成國民養老金的雛形。目前，職工養老保險待遇的替代率約為社會平均工資的40%~50%，伴隨國民平均預期壽命的增加，個人賬戶支付月數將從139增至240，養老金支付水平將相對下降。為此，一要夯實養老保險費基和降低企業費率；二是部分地區結余的3萬多億元養老保險基金，用于地方政府支付過渡性養老金。三要建立全國統一居民信息系統?；趹艏贫雀母铩⒕幼〉怯浐腿駞⒈５怯浿贫龋⒕用裥畔⑾蛏霞泻椭醒腠攲釉O計的信息系統，打造“中央統籌和地方支付”的基礎養老金登記、預算、征收和延遲支付的基礎養老金計發系統。建立職工和居民的基礎養老金待遇調整機制，實現“全覆蓋、保基本”的目標。

（2） 完善養老儲蓄個人賬戶的路徑。個人賬戶制度應當是職工和城鄉居民養老儲蓄的賬戶管理、投資策略和客戶服務的總稱，屬于自儲公助的準公共品。養老儲蓄包括職工養老金、居民養老保險個人賬戶、職工個人儲蓄、消費積分轉讓養老金等，實行延期征稅。方便的賬戶管理、客戶服務和穩健保值的投資收益，是激勵人們多工作和積累養老金的有效手段。在職工養老保險繳費8%進入社會統籌之后，中國應當用延期征稅政策大力拓展個人養老儲蓄。消費積分轉讓養老金具有促進消費和積累養老金的雙面膠的作用，應當積極引導其發展成為具有準公共品性質的養老儲蓄。

3.調整相關政策，促進大齡人員就業。

大齡就業人口主要指50－64歲人群，他們職業經驗豐富、忠誠度高，但勞動能力逐漸下降，出現就業困難，需要國家和社會提供幫助，實現“門對門“的轉移就業。促進大齡人員就業是延遲領取養老金的必要條件。大齡人員就業需求具有如下特征：從重體力轉向輕體力，從遠距離轉向近距離，從全日工作轉向可選擇時間的靈活就業。經合組織國家數據顯示，伴隨人口老齡化和第三產業的發展，非全職就業的比例升至30%以上，大齡人員在第三產業的就業比重不斷加大。這需要國家在勞動合同、薪酬制度和社會保障等方面的法律和政策具有彈性。

促進大齡人員就業的具體建議如下：（1）免繳住房公積金和生育保險；（2）可以訂立1/5勞動合同，每天工作4小時；（3）按照每月工作小時繳納社會保險費?？傊?，一個國家在實現工業現代化和進入人口老齡化之后，必須做到用工靈活、勞動關系規范，降低大齡人員用工成本，鼓勵用人單位聘用大齡人員。

研究表明，只要工資增長率高于養老金增長率，就可以促進延遲領養老金；只要延遲退休人員增加收入和消費能力，就可以促進就業；只要給職工選擇，就可以兼顧公共利益和個人利益的關系。同時，促進大齡人員就業和延遲領取養老金可以改善老齡人口的收入和提高大齡人員的消費能力，從而帶動青年就業，二者之間不具有替代關系（見附錄4）。

4. 調整產業結構，大力發展養老服務業。

目前，我國有60歲以上老齡人口2.02億，養老服務崗位需求1700萬以上；2020年以后約有2000萬以上，2030年進入超級老齡社會時約有3000萬崗位。

一要大力發展養老服務社會組織，老年人購買力十分有限，養老服務業以沒有“股東和稅收”的社會組織為主，可以提高員工待遇、帶動很多崗位，滿足更多老人購買服務的需求；

二要建立養老服務業的規制，根據老年人的特點進行培訓，建立各類職業資質，培育職業標桿和改善員工收入；

三要降低大齡人員就業成本，鼓勵企業聘用大齡人員（借鑒日本經驗，大齡人員領取部分工資和部分養老金），減免勞動關系雙方的所得稅、免繳住房公積金和生育保險費等；多創造靈活就業崗位，允許訂立1/5勞動合同（一周工作1天）和繳納1/5社會保險費；

四要發展銀發科技，支持民營企業和中小型科技企業設計和生產適合老齡人口消費需求的產品。

5.納入法治軌道，制定《養老金條例》。

國民何時進入和退出勞動力市場受個人健康、學歷、職業和家庭的影響，屬于個人行為，即使國家規定退休年齡，還有很多人在退休后會進入灰色勞動力市場繼續工作。因此，國家要規范進入勞動力市場的最低年齡，以保護未成年人；規定領取全額養老金的年齡，建立早減晚增的調節機制，允許就業困難人群提前領取部分養老金。

孤立的推行延遲領取養老金政策，難度大、成效低，將其納入養老金制度系統建設可以收到事半功倍的效果。建議根據《憲法》、《勞動法》和《社會保險法》制定《養老金條例》，將延遲領取養老金納入國家社會保障體系建設和法治軌道。

第一，夯實社會保險費基。適度降低費率，提高養老保險費擴免征繳率，公平繳費秩序、增加社會保險收入。

第二，統一領取年齡。規定各類職工和各地居民領取全額養老金的年齡，按照統一的步驟逐漸提高。人均預期壽命較短的地區除外，如拉薩和大興安嶺等地。

第三，妥善處理好幾個關系。建立工資增長快于養老金增長的調整機制，處理好新政策與老政策的銜接，即制度老人（改革前已退休）、制度中人（改革前已工作、改革后退休）和制度新人（改革后開始工作）的關系；處理好機關事業單位和企業職工的關系；處理好城市居民和農村居民的關系；延遲領取的養老金待遇應當略高于改革前的基礎養老金，加上個人積累部分應當高于改革前的基本養老金，要讓參保人看到延遲領取所得到的實惠。

第四、加快實現基礎養老金全國統籌。將現行的基礎養老金向國民基礎養老金發展，克服老年貧困。包括建立全國統一的信息系統、費基費率、征繳和支付流程。同時，在此基礎上進一步統籌城鄉居民基礎養老金，包括統一信息系統、預算決算和支付流程。

第五、推動養老保險基金實現保值增值。目前企業職工基本養老保險基金結余近3萬億元，城鄉居民養老保險基金結余2000多億元，絕大部分存在銀行，而且是短期儲蓄，基金面臨貶值風險。應盡早出臺投資運營辦法，組建專門的投資運營管理部門，實行多元化投資，實現養老保險基金的保值增值。

6.積極開展國民教育，推動延遲領取養老金達成社會共識。

第一，將人口知識寫進小學課本。培育國民大家庭意識。當國民平均預期壽命增到80歲以上，國家即進入四代同堂大家庭時代，5060人群屬于年輕的老人，要為家庭和社會多擔當，政府要為這個人群提供持續就業服務，全社會要更加關注和愛護708090老人。

第二，將養老金寫進中學課本。讓國民知曉老年生活成本，特別是在高齡失能之后的風險；知曉老年贍養比、養老金費率、替代率和領取年齡之間的關系。

第三，要盡早提出問題和討論方案。讓政府、企業和國民都參與準備工作。國民了解人口結構和養老金知識后，有利于就延遲領取養老金達成社會共識。